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行政机关以内部纠错为由纠正已履行行政行为需

行政机关以内部纠错为由纠正已履行行政行为需兼顾信赖利益保护
朱桂英
    【案情】
    原告吾恒富系某驾校教练,2012年3月13日饮酒后驾驶教练车被某市公安局交警支队柯城大队当场查获,经现场呼气酒精检测,其血液酒精含量为22毫克/100毫升。该大队遂作出行政处罚决定书,罚款2000元、暂扣机动车驾驶证6个月。同日,吾恒富履行处罚决定。同年6月,柯城大队上级部门交警支队执法检查时,发现该行政处罚决定误将教练车当做普通机动车处理,发出执法监督书要求整改。柯城大队经告知依程序于7月27日重新作出处罚,由某市公安局、交警支队、柯城大队分别作出新处罚,处予行政拘留十五日、吊销吾恒富机动车驾驶证且五年内不得重新取得机动车驾驶证、罚款5000元的处罚。原告以原处罚决定已经履行,行政机关擅自变更并作更重处罚违法为由,向法院提起行政诉讼。
    【分歧】
    本案争议的焦点在于,行政机关可否以内部纠错为由,撤销已履行完毕的行政处罚,并重新作出更重处罚。
    第一种意见认为,行政行为的确定力特性及信赖利益保护原则,决定行政机关对已经履行的处罚决定,不得随意变更。
    第二种意见认为,准确纠正错误执法行为是依法行政的内在要求。基于维护法律关系稳定性及行政行为确定力,行政机关不宜随意变更。但经查实行政决定确有违反法律规定的实质性条款时,有权机关可根据法律授权行使纠错权限。其中所涉信赖利益根据各主体过错进行分摊。对经查实存有重大错误、影响结果且具备纠正条件的行政处罚,即使已经履行完毕,仍可根据法定程序予以纠正,并重新作出处罚。
    【评析】
    笔者同意第二种意见,主要理由是:
    根据行政合法性及依法行政有错必纠原则,行政行为不仅应依法作出,还应始终保持合法状态,违法的行为亦应依法及时纠正。但由于行政行为具有公定力及确定力,自作出即被推定合法有效并被尊重,非因法定原因和经法定程序不得随意撤销或变更,在对行政行为实施变更时应严格地以法律授权为限,由法定主体依照法定程序启动。纠正已经执行的行政行为更是如此,因执行过程已将行政行为结果实现,形成了新的法律关系且已确定,为最大程度保护法律安定性及当事人信赖利益,该类变更应当更加严格地受到限制,只有当原行政行为违法达到明显程度时,才能被允许。且在改变行政行为过程中,尤其需要保护利害关系人的信赖利益。
    行政机关在决定是否变更时,应充分考虑是否存在应被保护的信赖利益,并结合行政行为的性质选择适当的处理方式。如,对于行政许可等授益性行政行为,只要相对人具有正当的、值得保护的信赖利益,行政机关就不得撤销其违法的授益行政行为,除非不撤销该行为会严重危及到社会的公共利益。对于行政处罚类负担行政行为,由于撤销其并不会给相对人造成损害,因而行政机关可以依据法定事由撤销违法的负担行政行为。如果撤销负担行政行为会对公共利益或第三人合法权益造成重大危害,就应当对撤销行为进行限制。如系复效行政行为,行政机关应当在全面衡量相对人利益、公共利益及利害关系人合法权益之轻重的基础上作出是否撤销的决定。 对于确实需要变更的,也应选择对利害关系人权益损害最小的方案,同时,留出一定的时间,以便相关人在保护相关利害关系人信赖利益的过程中进行重新安排,减少因变更带来的损失。对因行政机关变更行为导致当事人信赖利益受损的,应当依照过错责任来承担。除非行政机关有证据证明当事人在违法行为过程中存在提供虚假材料等故意或重大过错。否则,行政机关应当承担纠错带来的系列不利后果,其中包括赔偿当事人因此造成的相关损失,而不得将因行政机关未依法履行审查职责等原因导致的错误执法责任,转由当事人承担。
    (作者单位:浙江省衢州市中级人民法院)  

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